Comienza la tramitación para la modificación del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana 

1. UNA REFORMA DESTINADA A INCREMENTAR LA SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA URBANÍSTICA

El pasado 13 de diciembre de 2022, el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de Ley para la modificación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (el "Anteproyecto" y el "TRLS"). El objetivo del Gobierno es que el texto entre en vigor a finales de este año 2023 aunque aún queda pendiente su aprobación como proyecto de ley y toda su tramitación parlamentaria.

El Anteproyecto, aunque escueto, presenta importantes novedades que tienen como objetivo incrementar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística.

Aprobar un instrumento de planeamiento tiene una gran complejidad técnica y jurídica. No obstante, una vez aprobado, cualquier tipo de vicio procedimental, por pequeño que sea, puede llevar a su nulidad de pleno derecho proyectada en cascada sobre todos los actos derivados no firmes.

A continuación destacamos las principales medidas que el Gobierno propone para solucionar este problema.

2. EL ANTEPROYECTO EN CUATRO CLAVES

En líneas generales, el Anteproyecto se centra en las siguientes cuestiones:

• Nulidad y anulabilidad. Se reconoce la naturaleza mixta (técnico-jurídica) de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y se introduce un listado de los defectos formales que, por su relevancia, determinan la nulidad del instrumento en cuestión. El resto de vicios no listados expresamente podrán ser subsanados evitando así "anulaciones desproporcionadas".
• Positivación de la doctrina de la nulidad parcial. Se introduce la figura de la nulidad parcial de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuando dicha nulidad pueda individualizarse respecto a un determinado ámbito territorial, preceptos o determinaciones concretas.
• Limitación de la nulidad en cascada. Hasta el momento, la declaración de nulidad de un instrumento de ordenación territorial y urbanística implica la nulidad de todo su planeamiento de desarrollo e incluso de sus actos de aplicación. No obstante, el Anteproyecto pretende circunscribir esa nulidad en cascada únicamente a aquellos instrumentos y actos que contengan el mismo vicio de nulidad que el instrumento declarado nulo.
• Limitación de la acción pública urbanística. Se limita de manera notable el derecho al ejercicio de la acción pública urbanística en la medida en que se vincula expresamente a la defensa de los intereses generales.

3. NULIDAD Y ANULABILIDAD

La principal novedad del Anteproyecto es la que se refiere al nuevo régimen propuesto de nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y que se resume a continuación:

• Naturaleza jurídica de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Se introduce un nuevo apartado 2 en el artículo 4 TRLS para declarar la naturaleza jurídica diversa (mixta) que tienen los instrumentos de ordenación territorial y urbanística compuestos de: (i) decisiones estratégicas y su planificación y (ii) normas de carácter general o particular.
• Causas de nulidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Se modifica por completo el artículo 55 TRLS que llevaba por título Actos nulos de pleno derecho y que pasa a denominarse Nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

De conformidad con la nueva redacción del apartado 1 de este artículo 55, la nulidad de pleno derecho por vicios de procedimiento sólo podrá declararse por:

• la omisión del trámite de evaluación ambiental;
• la omisión del trámite de información pública y participación;
• la omisión de trámites de participación de otros organismos en relación con informes preceptivos cuya subsanación sea especialmente compleja (entre los que se identifican, el informe hidrológico, el de costas, los de carreteras y demás infraestructuras estructurantes); y
• la falta o insuficiencia notoria de la memoria en la que se justifican las decisiones de ordenación adoptadas.

Los demás vicios formales no enumerados expresamente en el referido apartado 1 no supondrán la nulidad absoluta del instrumento urbanístico, y podrán ser subsanados con retroacción de actuaciones al momento procedimental oportuno.

En estos casos de anulabilidad se conservarán todas las actuaciones no afectadas por el vicio y la Administración dispondrá de un año (ampliable seis meses adicionales) para su subsanación. Mientras tanto quedará prorrogada la eficacia del plan anulado (exceptuando las determinaciones que hayan resultado afectadas por la anulación).

Este precepto, de ser aprobado, tendrá importantes repercusiones prácticas y conllevará un examen caso por caso de si el vicio del que adolece el instrumento en cuestión supone la aplicación del régimen de nulidad o la anulabilidad.

4. POSITIVACIÓN DE LA NULIDAD PARCIAL

La propuesta de nueva redacción del artículo 55 TRLS incluye en su apartado 3 una positivización del principio de nulidad parcial introducido por la sentencia 744/2020 del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020.

De conformidad con la nueva redacción del artículo, la nulidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística será, en todo caso, parcial cuando pueda individualizarse respecto de un ámbito territorial concreto o cuando afecte a preceptos o determinaciones concretos que no tengan relevancia para el resto del plan.

La relevancia práctica de este precepto se aprecia claramente en la sentencia 569/2020 del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020 en relación con el Plan General de Ordenación Supletorio de Yaiza (Lanzarote) que se aprobó con omisión del informe preceptivo de costas. En ese caso el Tribunal Supremo, en aplicación del principio de nulidad parcial que ahora se consagraría en este artículo 55.3 TRLS, acordó que la nulidad debía afectar únicamente al área afectada por el dominio público marítimo-terrestre y sus zonas de servidumbre, quedando vigente el resto del plan.

5. LIMITACIÓN DE LA NULIDAD EN CASCADA

La propuesta de nueva redacción del artículo 55 TRLS incluye en su apartado 4 una limitación de los efectos de la denominada nulidad en cascada.

De conformidad con el referido artículo, la invalidez de un instrumento de ordenación territorial y urbanística sólo debe afectar a sus instrumentos de desarrollo y a los actos dictados en su aplicación cuando adolezcan del mismo vicio que el instrumento anulado. No obstante, se mantendrá su validez si dichos instrumentos de desarrollo o actos tienen cobertura suficiente en el instrumento de ordenación anterior al que hubiera sido anulado o en la normativa que resulte de aplicación.

El Anteproyecto busca, de nuevo, limitar los efectos de una declaración de nulidad que, hasta el momento, tenía graves implicaciones prácticas (en ocasiones desproporcionadas) por suponer la nulidad de todo el planeamiento de desarrollo y de los actos dictados en virtud del instrumento declarado nulo.

6. ACCIÓN PÚBLICA URBANÍSTICA

El Anteproyecto modifica la redacción de los artículos 5.f) y 62 TRLS para dotar de un nuevo contenido, más limitado, a la acción pública urbanística.

En concreto, el primer cambio que plantea la reforma se refiere a la legitimación activa subjetiva de la acción pública. A diferencia de la redacción vigente, que habilita a cualquier persona a ejercer la acción pública, el Anteproyecto concede esta facultad únicamente a las personas físicas y a las personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Asimismo, la acción pública debe ejercerse en defensa de los intereses generales vinculados con la ordenación del territorio y el urbanismo y respecto a aspectos materiales o sustantivos. No puede basarse en vicios meramente formales, ser la acción contraria a la buena o un abuso de derecho, ni pretender el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica particular.

Por último, el Anteproyecto introduce expresamente el matiz de que el desistimiento de la acción pública no puede llevar aparejada una contrapartida económica. Con ello se intenta evitar la profesionalización que existía en el ejercicio de dicha acción pública.

7. OTRAS MODIFICACIONES

Aunque la base vertebradora de la reforma se encuentra en los cambios descritos, el Anteproyecto aprovecha para modificar algunas otras cuestiones:

• Silencio negativo. Se suprimen los supuestos de aplicación del silencio negativo declarados inconstitucionales por las sentencias del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre, y 75/2018, de 5 de julio (parcelaciones, segregaciones y otros actos de división de fincas).
  
  No obstante, se excluyen del régimen del silencio negativo las obras de edificación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, destinadas al alquiler social, promovidas por la Administración Públicas, sus entes dependientes o mediante fórmulas de colaboración público-privada.
• Indemnización de actuación urbanizadora. Se introduce una nueva redacción del artículo 38.2.a) TRLS tras su declaración de nulidad por la sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubre. Sin perjuicio de un posterior desarrollo reglamentario, la nueva redacción aclara cómo ha de calcularse la indemnización por impedir el ejercicio de la facultad de participación en la actuación o alterar sus condiciones.
• Nueva plataforma telemática. Finalmente, como, disposición adicional única, el Anteproyecto contiene el compromiso de poner a disposición de las Administraciones Públicas una plataforma telemática que agilice la emisión de informes sectoriales en la tramitación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

8. CONCLUSIONES

Como se ha expuesto, el Anteproyecto viene a introducir una batería de medidas que tienen por objeto flexibilizar la estricta aplicación del principio de legalidad que viene imperando en España en relación con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y las graves consecuencias que se derivan de dicha aplicación.

Las repercusiones prácticas que esta reforma tiene para los operadores del urbanismo español son innegables, por lo que convendrá estar atentos a los próximas pasos en la tramitación del Anteproyecto y el eventual desarrollo reglamentario del TRLS.